[위클리오늘신문사] 김종민 더불어민주당 의원은 지난 4월 20일 「부패방지권익위법」상 ‘고충민원 대리인’ 자격에 행정사와 공인노무사를 추가하는 내용을 골자로 하는 개정안을 대표 발의했다.

개정 취지와 같이 고충민원의 성격이 점점 복잡하고 다양해짐에 따라, 민원인이 보다 다양한 대리인을 선택할 수 있도록 할 필요가 있다.

현재 전문자격사 중에서 사법영역에서 송무를 주로 하는 변호사에게만 대리인 자격을 부여하고 있다.

개정안이 원안대로 처리되면 행정법령 전문가로서 민원 업무를 주로 해온 행정사가 고충민원 대리인에 포함되어 국민의 권익을 더욱 두텁게 보호할 수 있게 될 전망이다.

그런데, 지난 6월 15일 정무위원회 제1차 전체회의에 제출된 이번 개정안의 검토보고서(전문위원 권태현)에서는 ‘고충민원 대리인’ 자격에 행정사를 추가할 필요가 있는지에 대해서 의문을 제기하면서, 사실상 개정안에서 행정사를 배제하는 검토내용을 제출했다.

■'고충민원 대리인'에 관한 권태현 전문위원의 검토보고서 주요 내용

해당 검토보고서를 살펴보면, “현행법상 ‘다른 법률의 규정에 따라 고충민원의 대리를 할 수 있는 자’가 고충민원 신청을 대리할 수 있는데”라고 전제하고 있다.

그러면서 “이는 주로 전문자격 개별법상 전문자격을 가지는 자의 직무범위에 이의신청 등 고충민원신청 대리가 가능하도록 규정되어 있고, 고충민원 신청을 대리하는 것이 제한·금지된다는 등의 특별한 사정이 없는 한 고충민원 신청의 대리인이 될 수 있는 것으로 해석”하고 있다.

이어서 「공인노무사법」상 공인노무사의 직무범위에 “노동 관계 법령에 따라 행하는 신청의 대행 또는 대리”로 명시하고 있고, 민원신청 대리를 금지하는 제한 규정이 없으므로, 공인노무사의 경우 현행법에서도 고충민원 신청 대리인으로 선임할 수 있다는 주장이다.

반면, 「행정사법」상 “행정사는 타인의 위촉을 받아 이의신청 서류를 작성할 수 있으나, 이의신청을 대리할 수 없으며, 이의신청을 대리할 경우 동법 제22조에 위반된다”라는 법제처 의견을 인용하면서, 고충민원 대리하는 것 또한 행정사법 위반 소지가 있다고 판단하였다.

■권태현 전문위원의 검토보고서 내용이 잘못 가리키고 있는 것들

권태현 전문위원은 '현행 「부패방지권익위법」은 전문자격사의 경우 고충민원 대리를 금지하는 사정이 없는 한 고충민원 대리인이 가능하다'면서, '공인노무사는 아래의 현행법에서도 고충민원 대리인이 가능하다'는 주장이다.

「부패방지권익위법」 제39조(고충민원 신청 및 접수)

③ 신청인은 법정대리인 외에 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 대리인으로 선임할 수 있다. 이 경우 대리인의 자격은 서면으로 소명하여야 한다.

1. 신청인의 배우자, 직계 존ㆍ비속 또는 형제자매

2. 신청인인 법인의 임원 또는 직원

3. 변호사

4. 다른 법률의 규정에 따라 고충민원신청의 대리를 할 수 있는 자

그런데, 권 위원의 해석에 따르면, 현행 제3호에 규정된 변호사도 해당 법조문에 명시할 이유가 없는 것이고, 나아가 대리인 선임은 결과적으로 다른 개별법에 따르면 될 것이므로 제4호도 불필요한 것이라고 볼 수 있다.

권 위원은 위와 같이 변호사가 열거된 현행 구조에 대해서는 아무런 설명이 없다. 또한, 다른 법률에서 ‘고충민원신청의 대리’라는 명시적 규정이 필요한지 아니면 자격사의 업무·직무 범위 규정을 유추하여 고충민원신청 대리 자격을 판단해야 하는지는 설명이 없다.

▲ 한편, 「공인노무사법」상 공인노무사는 “노동 관계 법령”에 대한 직무를 수행한다고 명시하고 있다. 「부패방지권익위법」은 ‘노동 관계 법령’에 해당하지 않는다.

「공인노무사법」에서 직무 범위에 해당하는 ‘노동 관계 법령’에 대해서는 대통령령으로 정하고 있다. 「공인노무사법 시행령」에서 노동 관계 법령이라고 열거하고 있는 [별표 1]을 아무리 눈을 씻고 찾아보더라도 39가지나 되는 법률 중에서 「부패방지권익위법」은 목록에 없었다.

참고로 권 위원이 제출한 검토보고서 첨부된 ‘최근 3년간 고충민원 유형별 접수 통계’ 자료에서도 노동사건은 1757건으로, 전체 고충민원 12만 3561건 중 1.4%에 불과하여 「부패방지권익위법」을 ‘노동 관계 법령’으로 간주하기도 어렵다.

따라서 권 위원이 「공인노무사법」을 근거로 공인노무사의 고충민원 대리가 당연히 가능한 것이라는 취지의 해석은 적절해 보이지 않는다.

▲ 권 위원은 검토보고서에서 행정사가 이의신청 대리를 하지 못한다는 15년 전의 법제처 해석례를 인용하였다. 일단 권 위원은 ‘고충민원’을 ‘이의신청’과 동일하거나 유사한 것으로 간주하는 것으로 보인다.

이의신청은 선행 행정행위(처분)에 대한 변경 자체를 대상으로 하는 불복구제절차에 해당한다. 반면, 고충민원은 행정기관의 위법·부당·소극 처분이나 부작위, 불합리한 행정제도로 인한 국민의 불편과 부담에 대한 시정하기 위한 제도로서 이의신청이나 행정심판과 같은 불복구제절차와는 제도의 취지나 성격을 달리한다.(대법원 1995. 9. 29. 선고 95누5332 판결 참고)

▲ 또한, 고충민원의 신청은 「부패방지권익위법」 제4장(제39조~제54조)에 따라서 국민권익위원회의 조사권 발동(제41조), 합의 권고 또는 조정(제44조, 제45조), 피신청 행정기관에 대한 권고(제46조 제47조) 등 민원인 입장에서는 행정기관에 대해서 일정한 행위를 요구하는 것이라도 할 수 있다.

「행정사법」 제2조 제2항에서는 “제1항에 행정사 업무의 내용과 범위는 대통령령으로 정한다.”라고 하여 제1항의 업무에 대한 구체적 내용을 위임(설명)하고 있다.

「행정사법 시행령」 제2조 제5호에서는 행정사법 제2조 제1항 제5호의 이른바 “인·허가 대리권”에 대해서 “다른 사람의 위임을 받아 인가·허가·면허 및 승인의 신청·청구 등 행정기관에 일정한 행위를 요구하거나 신고하는 일을 대리하는 일”이라고 규정하고 있다.

다시 말해 「행정사법」(법률)만 볼 경우, 제2조 제1항 제5호가 인허가 대리에 그치는 것으로 오인될 수 있으나, 업무 범위가 위임된 하위법(시행령)과 결합하여 살펴보면 ‘공권력 발동을 요구하는 일’과 ‘이와 비슷한 취지로 신고하는 일’이라고 할 수 있다.

시행령 제2조 제5호에서 앞의 문장인 “인가·허가·면허 및 승인의 신청 청구 등”이라는 표현은, 일반적으로 국민의 신청에 따라 행정기관이 하는 행위 중에서 대표적인 강학상 행정행위(이론적으로 행정행위로 불리는 용어)를 예시로 나열한 것이다.

▲ 「행정사법」 제22조는 제3호(행정사의 업무 범위를 벗어나서 타인의 소송이나 그 밖의 권리관계분쟁 또는 민원사무처리과정에 개입하는 행위의 금지)는 "행정사 업무 범위를 벗어난 사법 소송에 대한 개입"과 "민원처리 과정에서의 부정청탁 등 비리행위"를 금지한다는 취지이다.

위 금지규정은 「행정사법」 이외의 다른 개별법령에서 행정사에게 부여되거나 사회통념상 활동 가능한 업무까지 일률적으로 제한하는 것이 아니다.

한편, 「행정사법」 제22조 제3호의 ‘민원사무처리과정에 개입’이라는 표현은 국민을 대신해서 행정기관 외부에서 민원신청을 대행하거나 대리하는 것은 애초에 포함되지 않는다.

다시 말해, 민원의 사무처리는 ‘행정기관 내부’에서 이루어지는 것이지, 국민이 법령에 근거하여 민원을 신청하거나 이를 행정사가 대신하는 행위가 행정기관 내부 사무처리에 개입하는 것이라고 할 수 없다.

「행정사법」의 목적과 「부패방지권익위법」의 목적은 맥을 같이한다.

「행정사법」 제1조(목적) 이 법은 행정사(行政士) 제도를 확립하여 행정과 관련한 국민의 편익을 도모(圖謀)하고 행정제도의 건전한 발전에 이바지함을 목적으로 한다.

「부패방지권익위법」 제1조(목적) 이 법은 국민권익위원회를 설치하여 고충민원의 처리와 이에 관련된 불합리한 행정제도를 개선하고, 부패의 발생을 예방하며 부패행위를 효율적으로 규제함으로써 국민의 기본적 권익을 보호하고 행정의 적정성을 확보하며 청렴한 공직 및 사회풍토의 확립에 이바지함을 그 목적으로 한다.

고충민원은 행정기관등의 위법·부당·소극 처분이나 부작위 또는 불합리한 제도로 인하여 국민의 권리침해나 불편·부담에 대한 민원이다. 행정법령 또는 행정절차에 대한 이해와 지식이 기본이 되어야 하므로 행정법령의 전문가인 행정사가 고충민원 대리인으로서 가장 적합하다고 할 수 있다.

또한, 고충민원은 사법영역이 아니라 행정부 내에서 이루어지는 순수한 공법영역이다. 오래전부터 행정대리인으로 국민의 곁을 지켜온 행정사가 고충민원 대리인이 되는 것은 사회통념에도 부합한다.

위와 같은 사유로 국민에게는 변호사 이외에 행정사도 고충민원 대리인으로 선임할 수 있도록 선택권을 확대해야 한다. 이에 개정안을 대표 발의한 김종민 의원의 원안대로, 고충민원 대리인 자격에 행정사가 포함되어야 마땅하다.

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